作者胡继晔牛佳琪阿依波塔·阿那克塔西
一、时代背景：我国养老服务信托的顶层设计与政策脉络
我国养老服务信托的发展始终与国家应对人口老龄化战略同频共振，经历了从“概念提出”到“制度确立”再到“全面推进”的三个阶段：
第一阶段：初步探索期（2016-2022年）。2016年，中国人民银行等五部门联合印发《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，首次提出“鼓励信托公司开展养老信托业务”。这一阶段，养老服务信托主要作为信托公司转型的探索方向，以保险金信托、家族信托等产品为主，服务对象集中于高净值人群。
第二阶段：制度确立期（2023-2024年）。2023年10月，中央金融工作会议将养老金融列为金融“五篇大文章”之一，为养老服务信托发展指明了战略方向。
2024年12月，中国人民银行等九部门联合印发《关于金融支持中国式养老事业服务银发经济高质量发展的指导意见》，明确提出“鼓励信托公司通过开展定制化的家族信托、家庭服务信托、保险金信托等财富管理服务信托业务，更好服务居民养老规划”。
2025年1月，中共中央、国务院发布《关于深化养老服务改革发展的意见》，首次在中央文件中明确要求“拓展养老服务信托业务”，标志着养老服务信托正式上升为国家养老服务体系的重要组成部分。
第三阶段：全面推进期（2025年至今）。2025年3月，国家金融监督管理总局印发《银行业保险业养老金融高质量发展实施方案》，进一步细化了信托行业提供养老金融服务的具体要求。
2026年6月，上海率先出台了养老服务信托专项试点政策，国家金融监督管理总局上海监管局、上海市民政局、中国人民银行上海市分行、中共上海市委金融委员会办公室等四部门联合发布《关于创新开展养老服务信托试点的通知》（以下简称“《通知》”）。
《通知》作为全国首个专门针对养老服务信托的跨部门专项实施文件，清晰划定了试点边界、业务规范与监管要求等，形成了“顶层设计+地方实践”的良性互动格局，既体现了上海作为全国老龄化程度突出的大型城市的现实担当，更彰显了国际金融中心的大城之策。
二、上海试点：破解行业痛点的制度创新实践
（一）老龄化浪潮下的“大城压力”
上海作为全国老龄化程度突出的大型城市，截至2025年末，户籍人口老龄化率达37.6%，纯老家庭老年人人数189.92万人，独居老年人人数36.83万人，反映了大城养老的严峻挑战。与此同时，我国住户存款余额超150万亿元，大量养老资金以活期或定期形式沉淀，缺乏系统性的支付安排。
这种“有钱却担心用不上”的矛盾，在老年人失能或突发疾病时尤为凸显，集中体现为以下两大核心困境：一是突发疾病时无人签字或签字难等导致救治延误，且意定监护生效一般依赖法院宣告，容易造成程序空转；二是失能后名下存款、房产无法用于自主支付养老费用，银行卡和存单也难以由亲属代为操作，同时监护人因财产权限不清易引发侵占风险。
（二）推动意定监护制度创新，破解“管人”难题
上海在意定监护领域进行了国内领先的探索。2016年，意定监护率先写入《上海市老年人权益保障条例》，创设“意定监护+公证”模式；2025年该条例进行了进一步的修订与扩充，并由市政府办公厅印发《关于推进实施老年人意定监护制度的若干意见》（沪府办发〔2025〕21号），成为国内首个由省级政府发布的意定监护规范性文件。
该意见提出五项举措：强化普法宣传与咨询服务，规范设立流程并制定示范文本，培育专业监护社会组织，引导公证或见证，建立信息归集查询平台。意定监护制度的核心是构建涵盖人身照护、财产管理、医疗决策、法律行为代理、权益维护的“五位一体”权利体系，旨在解决“失能后谁替老人签字、谁选择照护方案”的人身决策问题。
然而实践中，意定监护制度的落实仍存在三大共性痛点：一是生效程序僵化，一般需要法院宣告丧失民事行为能力，周期较长，紧急情况下无法及时生效；二是权利边界模糊，概括性的监护职责约定导致监护人权限不清，易出现过度干预或履职不足；三是监督机制缺位，事后撤销制度难以防范“隐形侵害”。更关键的是，意定监护无法解决支付问题，监护人有权决策却难以动用老人名下资金财产，形成“决策有权、支付无门”的断层。
（三）推出养老服务信托试点，破解“管钱”难题
为破解“管钱”难题，国家金融监督管理总局上海监管局、上海市民政局、中国人民银行上海市分行、中共上海市委金融委员会办公室四部门联合出台《关于创新开展养老服务信托试点的通知》。信托制度天然具备财产隔离、专业管理、灵活支付三大功能，与养老支付需求高度契合。
《通知》设计的“意定支付”机制核心在于：委托人可指定意定监护人担任“信托财产意定管理人”，在失能后指令信托机构支付养老费用。此举不仅填补了“支付权”的空白，更能通过资金的全过程管理、流程留痕和第三方监督，辅助解决意定监护的权利滥用和监督缺失的难题，实现“管人”与“管钱”的相互制衡。四部门联合发文标志着我国养老金融从单一产品创新进入制度协同创新的新阶段。
三、政策内核：养老服务信托的六大制度突破
《通知》首次在地方规范性文件层面系统构建了养老服务信托的制度框架，实现了六大创新突破：
（一）界定养老服务信托内涵
《通知》首次在地方规范性文件层面界定“养老服务信托”的内涵：信托机构接受老年或备老群体委托，以满足委托人养老需求为主要目的，管理、运用或处分信托财产，并提供与养老相关的财产管理、服务对接、权益保障等综合性服务的资产服务信托。《通知》明确，养老服务信托非具体业务类别，而是对涵盖养老服务特征的特殊需要信托、家庭服务信托、家族信托、行政管理服务信托等业务的总称。
（二）创新意定支付与管理人
《通知》创新提出信托的“意定支付”功能，明确其系指信托财产意定管理人根据信托文件约定，指令信托受托人支付委托人养老服务相关费用的行为。其中“信托财产意定管理人”指委托人在信托文件中指定的，在特定条件下具有信托财产支付指令权利的主体。该主体可包含意定监护人，从而实现监护权与支付权的衔接。
“意定监护”与“意定支付”相比较，前者解决“人身照护决策”，后者解决“养老费用支付”。两者可分设制衡，也可合并提高便捷性，在信托财产独立性原则下，既保留委托人意愿又防范监护人侵占风险。
（三）搭建养老服务供给平台
《通知》明确民政部门应牵头建立本市养老服务供给平台，遴选优质养老服务机构（养老院、长者照护之家、社区食堂、陪诊助浴等）。信托机构依托该平台链接服务资源，逐步实现标准化对接及支付体系建设，让信托付款直达可信服务。
（四）强化养老服务监督管理
《通知》要求信托机构严格遵照资产服务信托规则，做好适当性管理，按委托人风险偏好与资金安全性、流动性要求进行资产配置，严禁以养老服务信托名义推介资产管理信托。服务机构须确保服务质量。金融监管部门与民政部门按职责分工实施“资金端+服务端”双重监管。同时，《通知》鼓励设立监察人监督受托人履职，增强信托运行公信力。
（五）构建养老金融合作生态
《通知》鼓励商业银行与信托机构开展代理推介、支付结算优化等多元合作，推动不动产、股权等信托财产登记制度的进一步探索，深化养老金融与财富管理、支付结算等业态融合；同时，《通知》鼓励信托机构与专业意定监护服务机构、公证机构等开展深度合作，围绕老年人全方位需求，构建养老金融服务生态圈。
（六）承载公益慈善信托功能
《通知》鼓励在养老服务信托终止时，委托人将剩余财产设立或交付慈善信托用于公益事业。当委托人养老需求满足后，剩余财产可继续支持其他老年人或养老公益项目，实现从“自益养老”到“他益养老”的升华。
四、关键一步：上海试点的创新突破意义
上海试点的创新价值可从四个维度概括：
制度层面，实现了意定监护与信托支付的深度功能耦合，打通了“决策权”与“支付权”之间的断层；
治理层面，四部门协同搭建了“资金流+服务流+监管流”三流合一的制度框架，民政部门主导的养老服务供给平台提供了可信的服务通道；
普惠层面，养老服务信托业务涵盖家庭服务信托、特殊需要信托等低门槛类型，打破了“信托仅属富人”的刻板印象，让中等收入及普通老年群体也能受益；
监督层面，实现了意定监护监督与信托监督的协同，通过资金的闭环管理解决了传统意定监护“监督难、举证难”的痛点，构建起“事前预防、事中监督”的风险防控链条。
但需警惕，任何精巧的制度设计在落地初期都面临“水土不服”的风险。信托机构的服务能力、监护人的专业水平以及公众的认知接受度，都将成为试点能否成功的现实考验。
五、全国推广：完善养老服务信托业务的对策建议
上海此次创新出台养老服务信托试点通知，其真正价值不在于设计出某一款具体的金融产品，而在于构建了一套“意定监护+养老服务信托+养老服务机构”的制度框架，为全国养老服务信托的发展提供了可复制、可推广的经验。为推动养老服务信托在全国范围内健康发展，建议从以下五个方面完善配套机制：
（一）加快完善信托财产登记制度
信托财产登记是信托制度发挥作用的基础。建议在总结北京、上海等地就不动产、股权信托财产登记试点经验的基础上，加快完善全国统一的信托财产登记管理办法，明确不动产、股权、知识产权等各类财产的信托登记程序和法律效力。同时，建议推动信托财产登记信息平台与不动产登记、工商登记、证券登记等系统的互联互通，为各类资产装入信托提供制度保障。
（二）完善养老服务信托配套税收政策
建议结合信托财产交付的非交易性质，针对养老服务信托制定与之相匹配的税收制度。养老服务信托以养老保障为目的，其设立阶段的财产交付行为不同于真实的市场买卖，不应视同销售处理。在信托财产交付环节，应明确其“信托型”非交易过户属性，避免因参照交易模式而产生不合理的税收负担。同时，信托财产在受托人名下的管理、运用及向受益人分配用于养老支出的部分，亦应体现税收中性原则，支持信托制度在养老服务领域的有效运用。
（三）完善平台与意定监护登记系统互联互通
建议在《通知》的基础上，进一步推动完善养老服务供给平台与意定监护登记系统的互联互通，建立信息共享与核验机制，解决第三人不认可监护权和支付权的问题。养老服务供给平台产生的服务记录、费用明细、服务评价等信息，自动同步至意定监护监督人和信托机构，作为监督履职的重要依据。
（四）制定养老服务信托示范合同和操作指引
建议中国信托业协会联合中国公证协会、中国老龄协会等机构，制定全国统一的养老服务信托示范合同文本，统一权利清单、监督条款、支付条件等核心内容的表述，降低当事人的缔约成本和法律风险。
同时，出台养老服务信托操作指引，明确信托机构的尽职调查要求、资产管理标准、支付流程规范等，提高行业服务的标准化水平。
（五）构建跨部门协同监管机制
养老服务信托涉及金融、民政、卫健、司法等多个领域，需要建立跨部门协同监管机制。建议进一步完善由国家金融监督管理部门、民政部门牵头，相关部门参与的养老服务信托监管协调机制，明确各部门的监管职责，加强信息共享和执法协作。
同时，依托中国信托业协会设立养老服务信托专业工作机制或专项指引，制定行业标准和职业道德规范，促进行业健康发展。
六、结语展望：让制度保障为晚年幸福护航
老龄化不可逆转，但如何老去可以选择。上海养老服务信托试点的制度探索，为老年人提供了一种新的可能性：在清醒的时候，通过法律和金融工具的组合，为自己失能后的生活设定好规则、储备好资金、对接好服务。这不仅是金融创新，更是一种对晚年安心的制度守护。
期待上海在“大城养老”的道路上继续先行先试，也呼唤更多城市跟进探索。随着信托财产登记制度、税收配套政策和跨部门协同机制的逐步完善，养老服务信托必将成为我国养老服务体系的重要支柱，让每一位老年人都能拥有自主、安全、有保障的晚年生活。
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